2010년 영국에서 세계 최초의 사회성과연계채권(SIB) 사업이 도입되었다. 이후 5년이 지나 현재 서울시를 포함하여 전 세계에서 진행되고 있는 SIB는 45개나 된다. 새로운 방식의 예산 집행체계임을 고려할 때 매우 빠른 속도로 확장되고 있다는 것을 알 수 있다.
해외 SIB의 평균 사업기간은 4~5년이고, 범죄율 감소, 아동교육 및 복지, 청년취업, 노숙인 자립, 보건 지원, 학업률 향상 등 다양한 주제의 사업들이 시도되고 있다. 현재 이중 세 개 사업에 대한 성과를 확인할 수가 있는데 흥미롭게도 사업의 결과가 혼합되어 나타난다.
영국 피터버러시 SIB : 성과 도출, 조기 종료
세계 최초로 시행된 영국 피터버러시 SIB의 경우 3개의 수혜집단 중 2개 집단에 대한 프로그램 제공을 끝으로 사업이 조기 종료 되었다. 이 SIB는 단기재소자의 재범률 감소를 목적으로 실시되었으며, 500만 파운드 규모로 설계된 사업이었다. 2013년에 첫 중간평가를 실시하였는데, 영국의 평균 재범률이 10% 상승하는 동안 피터버러시 SIB 프로그램 대상자들의 재범률은 11%나 감소하는 성과가 도출되었다. 또한 이듬해 실시된 평가에서는 비교집단 대비 8.4%의 재범률 감소의 성과를 보여주어 프로그램의 효과가 검증되고 있었다.
그러나 2014년 영국 정부가 재소자를 위한 사회복귀 프로그램을 전국으로 확대하기로 함에 따라 피터버러시 SIB는 조기 종료가 결정되었다. 프로그램의 전국 확장으로 SIB가 종료된 이유는 다음과 같다.
- 피터버러시 SIB의 성과 측정은 수혜집단과 비교집단의 재범률 비교를 통해 이루어지는데, SIB의 비교집단이 전국 사업 대상자로 포함되어 비교집단이 사라짐으로써 성과를 측정하기 어렵게 되었다.
- SIB 사업의 수혜집단도 정부의 전국 사업 대상자에 함께 포함됨에 따라 SIB를 통해 사업을 진행하지 않아도 되는 상황이 되었다. (정부의 전국 사업은 사업 대상자를 강제적으로 포함시키기 때문에 SIB를 통한 예외적 사업 진행은 가능하지 않다고 한다.)
호주 뉴사우스웨일즈주 SIB : 중간 성과 도출
호주 NSW주에서는 2013년 가정외 보호아동의 가정복귀를 위한 2개의 SIB를 실시하였다. 그 중 한 SIB가 700만 호주달러 규모로 7년 동안 실시되는 Newpin SBB*로서 2014년에 1차 중간평가를 실시하였다.
* 호주는 SIB 대신 SBB(Social Benefit Bond)라는 명칭을 쓴다.
중간평가 결과 원가족에 복귀한 비율이 60%에 도달하여 계약에 따라 투자자에게 7.5%의 인센티브 지급이 완료되었다. 아직 사업기간이 많이 남아있어 최종적인 결과가 어떻게 도출될지는 알 수 없지만 어느 정도 긍정적인 성과가 나타나고 있음을 확인할 수 있다.
미국 뉴욕시 라이커스섬 SIB : 성과 달성 실패, 종료
2012년 개시된 미국 최초의 SIB로서 뉴욕시 라이커스섬 교도소 청소년 재소자들의 재범률 감소를 목표로 진행되었다. 960만 달러의 규모로 설계된 사업으로서 골드만삭스가 단독 투자자로 참여하여 전 세계 임팩트투자자들의 주목을 받았다. 특이한 점은 블룸버그재단이 SIB 시장 활성화를 위해 원금보장기금(Guarantee Fund)을 조성하여 투자자의 원금 손실을 상당부분 보전하기로 약정하였다는 것이다.
그러나 최근 뉴욕시는 목표했던 재범률 감소율을 달성하지 못해 2015년 8월에 사업을 조기 종료한다고 발표하였다. 이에 따라 SIB 구조상 사업의 리스크를 지지 않는 정부는 별다른 손실 없이 사업을 마무리 짓게 되며, 투자자인 골드만삭스는 120만 달러, 블룸버그재단에서는 600만 달러의 손실을 감내하게 되었다.
실패 없는 SIB, 지속되는 투자
뉴욕시 사례와 같은 프로그램의 실패가 SIB의 실패로 해석될 수 있을까? 답은 아니라는 것이다. 먼저 SIB는 사회공헌과 투자가 결합된 계약이며 투자의 속성 상 투자자는 처음부터 그 위험을 인지하고 참여하게 된다. 모든 투자상품이 투자자에 대한 이익으로 연결될 수 없는 것처럼, 수많은 SIB 중 투자 손실로 종료되는 SIB가 나오는 것은 자연스럽고도 당연한 일이다.
무엇보다 SIB는 투자 실패는 있을 수 있어도 정부나 납세자의 실패는 발생하기 어렵다는 장점을 지니고 있다. 정부는 사업이 성공하면 문제가 방치되었을 때 발생할 수 있는 사회(행정)비용을 절감하게 되고, 사업이 실패하면 예산 지출을 하지 않기 때문에 재정적 부담 없이 프로그램의 타당성과 효과를 검증할 수 있게 된다. 그리고 정부의 비용 절감과 재정부담 없는 사업의 검증은 납세자의 이익으로 귀결되는 것이다. 실제로 뉴욕시 관계자들은 프로그램의 효과를 검증하였고, 검증된 결과에 기초하여 세금을 소모하지 않아도 되는 사례가 나온 것에 대해 이번 SIB를 성공한 것으로 평가하고 있다. 정확히 말하자면 SIB라는 새로운 시스템이 성공한 것이라는 의미일 것이다. 결국 프로그램의 성공 여부와 SIB 체계의 유용성은 구분할 필요가 있다.
뉴욕시 SIB로 손실을 보게 된 골드만삭스나 블룸버그재단도 SIB에 대한 투자와 지원을 중단할 생각은 없어 보인다. (골드만삭스는 임팩트투자 전담 부서를 설치하고, SIB 투자를 위해 2.5억 달러, 한화로 약 2700억 원에 달하는 기금까지 조성하였다.) 이와 관련하여 뉴욕시 SIB의 투자자와 정부 관계자가 한 말을 인용하며 글을 마무리하고자 한다.
“비록 성과 목표를 달성하지 못했지만, SIB는 굉장히 유용한 도구라는 것이 확인되었다. 정부는 사회문제 개선을 위한 혁신적인 접근을 시도할 수 있게 되었다. 납세자들의 돈은 소기의 목적을 달성하지 못한 사업에 일절 소모되지 않았다. 우리는 증거기반 방식을 사회문제에 적용하면서 많은 교훈을 얻었다. 그리고 우리는 혁신적인 금융 모델인 SIB가 이 모든 것들을 가능하게 했다고 말할 수 있다. 향후 공공분야의 리더들은 이를 통해 지원이 필요한 사람들을 더욱 효과적으로 도와 향상된 결과를 도출해 낼 것이라 믿는다.”
(Andrea Phillips 골드만삭스 부사장, James Anderson 블룸버그재단 포트폴리오 매니저)
“뉴욕시는 SIB를 통해 납세자의 세금을 전혀 소모하지 않고 라이커스섬에 해당 프로그램이 효과적이지 않다는 사실을 파악할 수 있었다. 앞으로도 지속해서 이 혁신적인 구조를 다양한 지역의 발전을 위해 사용할 계획이다.”
(Tony Shorris 뉴욕시 부시장)
<참고자료>
‘해외 SIB 정책현황 및 사례 – 2015년 상반기’ 보고서, (2015, 팬임팩트코리아)
Phase 2 report from the payment by results Social Impact Bond pilot at HMP Peterborough, (2014, Ministry of Justice, UK)
No Success Like Failure: N.Y. Sees Social Impact Bond Pluses, (2015. 7. 2. The Bond Buyer)
What We Learned From the Nation’s First Social Impact Bond, (2015. 7. 2. Huffington Post)